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在劳动力市场上，青年、妇女、长期失业者、残疾人和移民工人由于其就业或再就业比别的群体困难，往往被视为弱势群体。在工作化市场经济国家，正常群体或优势群体的就业完全由市场规律支配，无需政府的干预。因此政府的就业政策在很大程度上是针对弱势群体的。
一、青年失业状况
1．居高不下的青年失业率
据国际劳工组织1998－1999年《世界就业报告》，在全世界大约30亿劳动力中，有很大比例（25％－30％）处于不充分就业状态，1.4亿劳动者处于失业人口状态，在15－24岁的青年中，大约有6000万求职者，青年人占了失业人口的大部分，情况令人担忧。
在世界一些地区，青年工人的失业率居高不下。在西欧，低经济增长进一步恶化了青年工人的失业问题；在东欧，经济萎缩和改制严重限制了年轻人就业的机会。居高不下的失业率和不充分就业也是困扰许多非洲、亚洲和拉丁美洲国家的难题，在这些国家，城市青年的失业率通常超过了30％。在这些地区，结构调整和私有化计划进一步减少了许多年轻工人的就业机会。作为劳动力市场的新加入者，年轻人在低经济增长的背景下面临特别高的失业风险。市场经济中低需求的迹象一旦出现，雇主首先就是减少雇用新工人。因为技能水平一般随工作经历和接受公司培训的增加而提高，所以当对高技能的需求上升时，青年工人在进入劳动力市场时处境极其不利。
2．青年失业和哪些因素相关
从上页表可以看出，青年失业率一般远远高于成人失业率。同时，一国青年失业率的高低与该国成人失业率相关。Gaude是一位研究劳动经济的学者，在1997年通过对澳大利亚、加拿大、芬兰、法国、德国、中国香港、印度尼西亚、爱尔兰、日本、荷兰、新西兰、挪威、菲律宾、葡萄牙、新加坡、西班牙、瑞典和美国等地青年和成人失业率的比较分析，得出二者有如下关系：ln(YUR)
= α + βln(AUR) + ε
式中，ln是自然对数，YUR是青年失业率，AUR是成人失业率，α、β、ε为常数。
他发现，青年失业率的变动和成人失业率的变动是正相关的。进一步的分析显示，青年失业率比成人失业率对经济发展的变化更为敏感，在经济衰退时青年失业率增加更快，在经济上升时，其下降也更迅速。
青年失业率和劳动力参与率是相关的，一般而言，劳动力参与率高，则意味着青年失业率高。最低工资水平和青年失业率也有关系，提高最低工资水平，就会使青年失业率增加。青年失业率的增加使一部分青年人失去了寻找工作的信心，但可以促使他们更加注重提高自己的就业能力，如使受教育时间延长等。近几年来，欧洲国家青年的劳动力参与率呈下降趋势，原因是多方面的，首先是因为青年人的就业前景不妙，其次是受教育年限普遍提高。但反常的情况是某些国家中青年妇女的参与率有所提高。
青年人思想活跃，调动工作也相对频繁，如Dlamhflower和Freeman在1996年的一份报告中所指出的那样，在美国16－25岁之间的每个青年平均要换7－8份工作。这种频繁调换工作的情况也导致了青年失业率的提高。
那么，哪些青年易失业？据分析有如下方面：
（1）男女差别。据国际劳工组织调查分析，女青年比男青年更易失业，欧洲国家一般情况下，女青年失业率是男青年的1.5倍左右，而在其他一些地区男女青年失业率的差别更大。
（2）种族出身。种族出身对于青年失业率的影响较为明显。例如，美国1995年的青年失业率为17.3％，然而，黑人青年的失业率达到35.7％，而白人青年失业率只有15.6％，可见，美国黑人青年的失业率比白人青年高出一倍以上。据英国就业部1997年估计，1996年春季，少数民族青年的失业率是17.6％，而白人青年失业率则只有7.7％。
（3）教育程度。所有国家的情况显示教育程度越高则失业率越低。
（4）地区差别。特别是一国之内经济发达程度与青年失业率大有关系。如意大利的南部和北部，1995年，意大利南部青年失业率为56.4％，而北部则为24.2％。
3．青年失业的危害
对于一个年轻人，工作生涯一开始就陷入失业状态可能导致严重后果。就业机会的匮乏一方面降低了家庭收入，另一方面也阻碍了通过工作经历和在职培训获得关键性的技能开发，先前的工作场所的技能开发对日后收入高低影响重大。而据有关资料显示，工作生涯早期的失业经历显著地增加了未来失业的可能性，并大大降低了未来的工资水平。青年时代的失业导致的其他严重问题是由于失业与一系列社会问题之间的联系。失业还延缓了年轻人从青春期向通常以建立家庭和生儿育女为标志的成人期的过渡。青年失业与犯罪、吸毒和破坏公物等行为之间有紧密联系。高水平的青年失业率同样还被认为会引发敌视、社会动乱和冲突。
青年失业最显著的劳动力市场特征存在于许多国家和地区，它的水平都远高于成年失业率。一些失业现象可能是工作生涯早期的一段求职和跳槽经历所导致的，这段时期中可能有短期的自愿性辞职和短期的失业。这些短暂的失业可能有助于年轻人寻找最能发挥其技能和特点的工作。学校的培训体制通常包含一定比例的青年人毕业后的求职活动。然而，随着许多国家青年失业队伍的持续扩大，为青年失业者寻找工作岗位的成效远不能抵消失业对社会及个人的破坏性影响。
二、如何解决青年失业的难题
1．加强青年就业指导和培训
青年人在就业时的一大劣势是缺乏经验，甚至对自己的就业方向缺乏把握。因此，对青年人的就业指导培训显得尤为重要。
英国政府早在1983年就开始实施"青年培训计划"，对16岁左右的中学毕业生和青年人进行职业培训。该计划到1986年初约有100万离校青年参加，到90年代，这项计划更加受到工党政府的支持，培训人数每年约30万。美国政府颁布的《经济机会法案》，设立了职位组合，对严重缺乏就业能力并失去工作权利的青年人提供培训，以改善他们的就业能力。政府对高等教育的投资和对研究发展计划的投资，大大增加了高素质青年人的就业机会。如美国政府为鼓励18岁左右的中学生都上大学，制定了如下实实在在的措施：①大学生在校成绩达B以上，则该家庭可享受1万美元的减税优惠；②全国450万低收入家庭如果子女上大学可免个人所得税，并可减免贷款税；③政府鼓励建立各种奖学金，以减轻学业优秀但贫穷的学生的负担。近一两年，美国政府颁布了《劳动力投资法案》，对《工作培训伙伴法》和《瓦格纳法》进行了重大的修改。根据这些法律设�"改善青年人项目"，该项目把当地劳动力市场需求和青年人的能力更好地匹配，其中包括促进青年及全民发展的活动，如通过让青年人主动承担一些社区服务工作而培养他们的工作经历，项目开展过程中有成年人做他们的良师益友，在可能的情况下，则让成年人和青年人一对一地学习。对特别贫穷地区的青年，则可由政府出资到另一地区参加工作培训项目。美国地方政府还设有青年委员会，其中一项职能就是要帮助青年人在劳动力市场上取得成功。
2．实施培训与就业相结合的政策
培训和就业相结合已成为发达国家的时尚。在德国，双元培训体制早已闻名遐迩。这种体制的特点便是培训内容非常实用，书本的知识全在于就业岗位的需要。而且从这种体制的发展情况看，实习的地点往往就是未来的就业单位。
在一些西欧国家，设有青年就业计划。如丹麦，每年均有几十万人参加该计划。其特点在于对每个青年进行个体化的职业训练和指导，有意识地让青年参加企业的工作。为了更好地促进青年就业，在欧美各国有一种趋势，即把对青年人的岗位培训和学校的基础教育相结合，可以让更多的中学开设一些职业课程，而且这种培训往往是免费的。对青年失业者培训方案的评估并不总能获得这些人收入改善及就业机会增加的正面结果。这些青年培训方案的失败可以归因于许多方面。年轻人就业的障碍不仅仅是缺乏必要的技能。事实上，导致青年被排斥在就业市场外的因素有许多，其中包括在低经济增长背景下青年所处的特别脆弱的地位、对缺乏经验的年轻人的偏见以及因为缺乏技能和较少的在职培训机会导致工作经验有限。此外，还需特别帮助来自社会边缘阶层的青年人建立适宜的社交技巧和工作习惯，使其成功进入工作场所的主流文化。来自少数民族的年轻人同样可能面临被歧视的问题。因为低下的技能水平只是导致青年失业的诸多因素之一，所以劳动力市场政策将培训作为一个有针对性的整体计划的内容之一。提供某种形式的公司内部工作实习机会的培训方案，一方面有助于消除雇主对缺乏经验的年轻人的偏见，另一方面亦可为年轻人提供重要的在职培训机会。结合工作实习、教室学习及求职和事业咨询的针对性方案，对帮助那些希望通过学习使自己具备良好的社交技巧和工作习惯从而能找到一份好工作的许多年轻失业者来说可能是很有效的。由于这类青年培训方案成功与否在很大程度上取决于经济状况：在经济衰退或低增长时期，这些方案的主要作用可能是保持年轻人和整个劳动力大军之间的联系，而在短期内提高就业率或收入水平的可能性则很低；通过公司内的短期工作实习使年轻人立足于劳动力市场的方案，可有效改善对低技能或半熟练工人有一定需求和增长速度较快的经济中的就业状况。在一些拉丁美洲和亚洲的工业化国家中，近年来就出现了上述情况。例如，智利卓文就业方案通过将培训与政府补贴的公司实习结合起来，成功促进了处于不利地位的年轻人的就业。该方案旨在消除雇主的偏见，提供教室培训和公司培训以及改善年轻人的职业及事业发展机会。智利的国家培训就业服务局加强了帮助那些未从最近高速增长的经济中受益的年轻人的力度。帮助重点在于提高16－24岁年龄组的既无工作又需要学习的低收入青年的就业能力。智利卓文方案是由政府出资的，同时还有来自美洲洲际发展银行的资金援助。该方案最初设计为期4年（1991－1995年），拟覆盖10万年轻人。在1994年该方案被续期3年。智利卓文方案最常组织的培训课程是教授工业技能（占44％），其次为办公室工作技能（占30％）以及农业技能（占10％）。大量的公司（15000家）接受培训学员在其公司内进行实习，而且该方案对潜在雇主所需的技能类型通常表现得比较敏锐。青年与雇主直接接触非常有助于消除许多雇主对年轻人的能力及工作习惯所持的偏见。除了与公司实习相结合的培训外，智利卓文方案还包括了一些为自谋职业者提供培训的次要方案和公司内的补充学徒培训方案。该方案的一个主要特征是高度的权力下放以及依赖于1000家培训机构（包括私营的培训中心和非营利性的组织），这些培训机构通过公开竞标获取培训合同，这种竞争的压力可以确保培训质量和成本管理。智利卓文方案的一个显著贡献是创建了一个由专门从事培训低收入青年的培训机构组成的市场。劳工部的一个协调机构负责与培训机构签署协议，并组织对其课程及工作分配进行评估。因为该方案十分依赖于雇主为年轻人提供的公司内部实习机会，所以培训方案能够吸取有关雇主需求的宝贵信息，并能使培训适应当地劳动力市场的实际需求。虽然所有的培训课程都包含一个理论部分和一个实践部分，即公司实习，从而所有的培训都很注重工作经验的培养，但培训课程内容由培训机构自定。
评估结果显示，许多先前失业或找不到工作的年轻人在参与该方案的培训后找到了工作，但参加该培训的年轻人找到工作的比率还不到40％。如果结束培训的年轻人继续学习的情况也被视为一种积极的结果，则方案的成功率就更高。
3．以经济补偿措施帮助青年人就业
西方各国为帮助青年人就业，制定了促进性的措施。在欧洲，许多国家由于经济增长缓慢一直在同严峻的青年失业形势作斗争：欧盟国家所采取的一项主要政策即为雇用和培训青年工人的公司提供经济补贴。这种"青年合同"占意大利所有就业青年合同的近25％，希腊占20％，在20世纪90年代中期的法国和西班牙，这一比例为12％。在英国，政府设立的"从福利到工作"方案主要目标便是促进青年人的就业。"从福利到工作"方案的资金总共是50亿英镑，其中用于青年人就业的有31亿英镑。针对25岁以下、失业6个月以上的青年人，政府提供了以下就业机会可供选择：第一种，提供一份工作。提供该工作的雇主可享受政府给予的6个月的每周60英镑的工资补贴。第二种，由志愿性组织提供的工作。第三种，公益性工作，包括城市绿化、环境保护、清洁等岗位。第四种，为素质较低的年轻人提供培训机会，时间最长的为一年。在青年失业率居高不下的情况下，学徒制不失为一条向广大青年敞开就业大门的有效途径，也是一种培育劳动者敬业精神和提高劳动者素质的手段。发达国家工业企业中85％的技工曾经历过学徒生活。据统计，仅从1992年至1996年，西欧有3
000多万劳动力经历了学徒制的培训，其中绝大多数是16－19岁的初中、高中毕业生。欧洲的学徒制培训技工的方式，实际上是在政府部门监督下进行的，学徒在接受培训期间，受到国家的监督和法律的保护，学徒期根据行业协会规定或协议2－4年不等，有些专业技术要求较高的部门可超过4年。
4．为青年制定特殊的就业政策
德国在青年人就业方面有一系列特殊政策，如德国的《青年人劳动保护法》，旨在改善对青年人的劳动保护。德国每年有60％的适龄青年离开普通中学，进入职业学校接受理论知识和技术实践的训练，人数约在60万左右。
在法国，1997年开始实施"青年就业计划"，其中在公共部门、半公共部门和非营利性部门为几十万失业青年提供5年期的不续期合同。该方案规定，政府负责支付最低工资的80％，其余部分由雇主负责。英国最近也开始实施一项新政策，以解决青年长期失业问题。作为这个名为"新政"方案的目标群体之一，失业6个月以上的年轻人可在4种选择里任取其一：雇主提供的有补贴的工作（雇主每周获得60英镑的补贴）；环境工作组提供的为期6个月的工作或接受全日制教育或培训，以最终获得一个经认可的资格证书。每一个工作选择都包括每天抽出一点时间接受教育或培训。该方案同时还通过就业服务局的顾问为年轻人提供许多求职机会和指导。1997年11月，欧洲委员会在卢森堡就业首脑会议上通过了一套针对成员国的就业指导方针，其中包括要求各成员国承诺努力为"每个失业青年在其失业初期的6个月内提供培训、再培训、工作机会或其他有关提高就业能力的措施"。近年来，西欧不少国家的高失业率严重影响了该地区的青年工人。为青年失业者提供工作机会、培训和指导的新措施，有助于这些年轻人与劳动力市场保持联系并维持他们的就业能力。然而经验告诉我们，若要明显改善大多数失业青年的就业状况，需要有一个更好的宏观经济环境，这样这些国家的劳动力市场需求才会有所上升。东欧的转轨经济国家面临着类似问题，虽然培训方案及补贴工作可以暂时地使年轻人与劳动力市场不脱钩，但这些年轻人要想在诸多方案结束后找到工作，还需要整体的经济增长作基础。
来自贫困或少数民族社会阶层的青年，因为在他们所居住的环境中非常难以获得在主流就业市场就业所需的教育水平及社交技巧，因此会面临社会的排挤，失业风险也更高。对于这些年轻人来说，积极的劳动力市场政策应使职业培训与广泛的职业指导、补救性教育及其他帮助措施相结合才能达到促进青年就业的目的。美国就有一个专门针对弱势青年的名为"工作集团"的全国性方案，期限最长达2年。除基础教育和培训课程外，该方案还提供一系列的服务项目，包括咨询、医疗卫生及娱乐活动。"工作集团"的一个基本理念为，使大多数来自不良环境的参与者，在一个新的友好环境中接受教育、培训。该方案是少数几个得到良好的就业结果评估的方案之一，但这个居家型方案的费用相对昂贵，其服务范围也十分有限。
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