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青年就业是国际社会长期关注的问题之一。近年来由于结构改革、技术进步和全球化等压力对世界经济造成的影响，严重阻碍了青年的就业，使全球范围内的青年失业问题更加突出。因此，国际社会以1995年联大通过《到2000年及其后世界青年行动纲领》为契机，将促进青年就业视为国家及国际青年事务中的优先领域，并采取一系列措施努力解决青年失业问题。
促进青年就业的政策及其实施方案是一项多学科工作，要求在有利的宏观经济环境下，通过制定就业和劳动力市场的政策、建立合理的培训方案和有效的就业服务体系，达到扩大原有社会发展成果和促进经济增长的目的。国际社会认为，改善大多数青年的就业条件，必须建立起政府与非政府组织、公共部门和私营部门以及雇主组织和员工组织间的广泛联系和紧密合作，以制定和实施促进青年就业的政策和方案，同时通过国际合作手段共同寻求解决青年失业问题的对策。
一、青年失业的一般定义
国际社会已普遍将青年视为一特殊群体。按照联合国系统的定义，青年指15－24岁的人群，其中15－20岁被视为青少年，20－24岁为青年成人；失业者是指在相对时期内工作不超过一小时、准备并积极寻找工作的人。
由于各国的统计方法不同，因而统计结果存在很大出入。如学生在大部分国家不被视作就业人口，而另一些国家则把主动寻找职业的学生视作就业人口。在发展中国家，失业主要是对城市而言，因为农村人口不属于失业者范围，他们也得不到失业补助金。有些专家甚至提议使用"非就业人口"的概念，以便把失业者和缺乏就业勇气者加以区别，因为后者虽期望就业，但因自认为一时找不到工作而不去积极寻找，一旦就业环境好转，他们很快就能就业，因此不应被视作失业者。
二、青年失业状况及特点
国际社会一般认为，青年失业呈现出青年比成人失业率高、女性比男性失业率高的特点。
在经济合作与发展组织成员国范围内针对就业状况的调查表明，1997年15－24岁青年失业率为13.4％，总数在1000万人左右，约比成人失业率高一倍。发展中国家青年与成人失业率差别更大，因为青年更难以进入劳动力市场。据统计，除个别国家外，成年人（25－64岁）失业率一般低于10％，青年成人（20－24岁）失业率一般在20％以下，而青少年（15－19岁）的失业率在很多国家突破了30％，甚至达到50％。在亚太经社会区域，青年失业人数比非青年失业人数高出四倍。这表明青年较成人更难于进入生产性就业市场，而且形成许多国家青年就业的长期通病。也有人认为，这一现象并非都是消极的，因青年在失业阶段很可能有时间去寻找利于发挥自身特长的职业，而且青年在觅职期间所付出的代价并不算高，由于他们的专业资历、工资数额和生活花销都要比成人低得多。
女青年的失业问题更为严重，其就业比例虽比男青年低，但失业率却比后者要高。如波兰，1994年女青年和成人女性失业率分别为34.5％和14.5％，而男青年和成人的失业率分别仅为27.3％和11.3％。同年罗马尼亚女青年和成人女性失业率分别为25.8％和7.3％，男青年和成人的失业率分别仅为20.2％和6.1％。
残疾青年的就业状况更加令人担忧。由于这一青年亚群体进入劳动力市场比常人更加困难，其就业率严重低下，而失业率却极高。以英国为例，1995年20－24岁的残疾青年就业率为70％，正常青年为85％，失业率分别为33％和16％。随着年龄段的增长，其差别也越来越大，部分原因是长期难以融入劳动力市场致使残疾人在精神上遭受强烈打击。
三、青年失业的主要原因
国际社会普遍认为青年失业的原因来自于三个要素：社会需求、工资数额和就业数量。很多研究证明，青年失业的首要原因是社会总体需求不足，所以各国制定就业政策时，应该结合社会经济条件等因素加以考虑。
1．社会需求的增减影响青年就业
社会需求直接影响着青年的就业状况，总需求的减少必然引起劳动力需求的下降，自然会影响青年的就业。
经济衰退时社会需求明显下降，此时企业的第一反应是停止招工和解雇员工，而这些措施首当其冲的受害者是青年。首先，企业花在青年身上的培训投资要比成人少，因此对企业来说，解雇一名青年的代价要比解雇一名成人低得多。其次，就业保护法只有在被聘人获得专业资格以后才起作用，失业补助伴随工作经验的增加而增长，因此青年受到有关法律的保护范围有限，企业往往利用这一点首先解雇最后一批招聘者。第三，青年比成人更容易自动离职。当他们发觉其首次就业不理想时，便容易离职去寻找更适合自己的职业。在自动离职的重复速度比社会提供就业机会速度快的情况下，离职率越高的人群失业程度也越高。
2．工资水平影响青年就业
随着时代的进步，青年对高工资的追求愈演愈烈。有些专家认为，青年失业正是由于其对工资要求太高所致。在成人员工能够胜任青年员工工作职位的前提下，青年工资越接近成人工资，其被招募的可能性就越小。另一些专家则认为，在许多情况下并非如此，尤其在某些专业行业中，如果青年和成人的工作技能形成互补关系，那么他们不能相互替代。相反，如果一个企业具备吸引力，有能力将工资定在产品价值水平以下而不造成雇员离职，那么工资增长就不会引起就业职位的缩减。但仅凭降低青年工资的政策是不能解决其失业问题的，在不少经济合作与发展组织成员国中，20世纪90年代青年工资相对下降，但青年失业率却有所提高。
3．青年人口增长影响青年就业
进入就业市场的青年人口数量越多，要求社会提供的就业机会就越多，因此掌握青年人口与青年就业之间的关系是至关重要的。1997年对经济合作与发展组织15国的调查表明，青年失业同青年人口的比例系数为0.5，即青年人口增长10％，青年失业人数将提升5％。然而青年人口总数的增长并非造成青年失业的必然结果，只要劳动力市场的大环境得到同步改善，也可以缓解失业问题。例如发展中国家的人口虽然处于增长阶段，但只要经济相应有所增长，也是可以缓解青年失业问题的。在工业化国家中，虽然青年人口在逐渐下降，但并未解决青年失业的尖锐矛盾。
四、青年失业引发的社会后果
失业的负面影响与失业期长短有关，失业期越长，给人造成的身心和物质损害就越大。青年在从业初期便经历失业，可能会永久损害青年的创造潜能，错过合适的就业机会。如果长期失业，不仅对青年一生的从业和收入将产生巨大影响，而且此时形成的行为观念也将影响青年今后的发展。
青年不能顺利就业的另一严重后果是阻碍青少年向成人期的过渡，特别是影响青年建立家庭，使青年难以融入社会，甚至引发青年道德败坏。青年失业与社会问题有着紧密联系，高失业率能够引起青年对社会的逆反情绪，出现如犯罪、吸毒、毁坏公物的行为，甚至造成社会动荡。这种对社会安宁和个人财产的威胁往往又会反作用于大部分青年，并带来更为严重的后果。
五、国际社会加强促进青年就业的措施
国际社会长期以来普遍关注青年及其失业问题。1995年联大通过的《到2000年及其后世界青年行动纲领》（以下简称为《行动纲领》），为改善青年状况提供了政策框架，并为国家及国际行动提出了具体的实施方案，其中包括为实现国际青年年目标的行动建议等。青年就业被列为行动纲领中的十大优先领域之一，并提出了四项行动建议：建立自主就业机制、为青年特别群体提供就业机会、从全局利益出发从事志愿服务、扩大技术高速发展部门的就业机会。
为实施《行动纲领》，1996年10月亚太经社会与全国青联合作在北京召开了首次政府间青年人力资源开发会议。会议以《行动纲领》为指导性文件，确定了教育、健康、就业、参与为亚太地区人力资源开发的四个优先领域。为了促进青年就业，会议建议对青年选择职业进行系统的跟踪研究，实施职业教育培训项目，向青年传授符合劳动力市场需求的职业技能，为青年领导人、政府或非政府组织中的工作人员提供咨询，促进公私部门的合作，相互交流青年就业信息，各国共享劳动力市场研究成果，召开有关区域会议，制定鼓励和支持青年企业家的计划，建立地区周转基金，支持青年致富行动。1998年初开始启动包括部分亚太国家在内的青年培训计划，旨在帮助青年发展小型企业。
1996年11月联合国在维也纳举办了世界青年论坛。经过讨论，青年与就业工作组通过了青年自谋职业、青年特定群体创造就业、促进青年开展志愿服务的行动建议，提议实施适合目标群体──如女青年、难民青年、残疾青年、失业青年和移徙青年──的劳动力市场政策，提高非政府组织的工作能力，加强国家、区域、国际级别的政策对话；促进青年非政府组织、联合国系统和政府间组织的对话，鼓励私营企业参与促进青年就业的活动。
1998年8月在葡萄牙召开了首届世界青年事务部长会议，发表了《青年政策与方案里斯本宣言》。宣言在针对青年就业问题的专门条款中指出，国际社会及各国政府应"促进对青年失业问题的研究，在把握市场趋势和需要的基础上，适当考虑性别的具体情况，以此制定并贯彻青年就业政策和方�"，"促进侧重就业的教育和培训，确保不断调整教育，以适应变化中的社会和经济环境、包括市场的需要"，"通过教育和培训机构及社区力量，促进有关青年职业咨询机制的发展"。
1995年3月世界社发首脑会议发表了《哥本哈根宣言》，强调将充分就业目标视为经济、社会政策最基本的优先领域，明确提出应特别关注长期结构性失业及青年就业不足的现象。
青年就业同样是工业化国家最为关注的主题。1997年11月在神户召开的全球就业大会指出，"以适当政策促进青年就业是应得到解决的关键问题"，"实现从学习到就业的合理过渡对青年就业具有决定性意义"。会议认为必须采取有效措施，使青年"在校内和校外（通过实习）获得从业经验，得到就业指导信息和建议，受到职业推荐和培训"。欧洲委员会1997年通过了1998年度就业政策指导性文件，其中规定"成员国必须保证每一名失业青年在失业六个月内接受至少一次培训、再培训、从业活动、就业或有利于其'就业机会'的其他措施"。
经济合作与发展组织已通过了关于青年与就业的各种提议。目前其秘书处已完成了"启蒙教育向就业生活过渡的专项研究"的首期工作。这一研究成果将作为1999年世界青年就业问题高官会议的基础文件。
许多涉及青年事务的组织已经介入到促进青年就业的方案和项目中来。例如美洲国家组织实施的开发项目，旨在帮助青年开发从业能力和人力资源，以使青年成功就业或成为优秀企业家，其最终目的是通过企业发展来促进经济增长和社会发展，缓解失业并稳定青年群体。美洲青年商业托拉斯就是其中一个成功的例子。该项目是由亚美利加托拉斯设立的国际多边项目，在美洲大陆和加勒比海所有国家中开展，通过向青年提供商业培训和援助服务来发展微型企业。项目四要素是技术、贸易、旅游和培训。其优先领域如下：创造政策及立法环境，通过提高就业人口素质和大力发展私营企业来促进贸易增长；提高教育水平，加强青年担当合格员工或企业家的能力；利用英特网传播各种信息和就业指南，开发区域技术合作网络；促进利用高技术发展贸易和市场营销活动；组建国家私人投资基金，支持企业资本开发利用。
联合国系统有关部门实施了多项促进青年就业的计划，如联合国公共信息部为发展中国家培训广播电视节目的青年主持人和记者，同哥伦比亚大学合作开展青年实习项目、旅游学习项目等。
六、国际劳工组织的青年就业工作
国际劳工组织自1919年创立之初即着手制定改善青年劳动条件的规范性文件，同年便制定出了《关于工业企业受雇人员年龄最低限制的五号协定》及《关于童工夜间工作的六号协定》两个文件。自1935年通过《青年失业四十五号建议》以来相继制定了促进青年就业和培训的一系列文件，旨在采取专项措施使青年进入劳动力市场并避免他们重复失业，包括建立青年就业特别中心，资助贫困家庭以便将儿童的义务教育年龄延至15岁，组织集体活动帮助失业青年等。1970年出台了关于资助青年方案的第136项特别建议，确定以开发为目的的青年就业和培训方案的指导方针，强调青年方案的自愿参与性，并遵守有关劳动就业的国际准则。
1986年国际劳工大会进一步论述了青年就业问题，指出青年事务的每一个进步都是同社会、经济的全局发展分不开的，应针对青年特殊群体采取特别措施，注重发挥社会合作者的作用，遵循青年就业培训国际准则，加强劳动者的继续教育、培训和使用，改善非正规部门的劳动条件，鼓励自谋职业和创办小型企业。1996年，国际劳工大会通过了《关于全球经济中继续充分就业：政府、雇主和工会之责任》的文件，要求各国制定并实施提高脆弱群体──如青年──就业率的特别措施。1998年国际劳工大会将青年就业视为国际劳工组织今后工作的重中之重，决定制定青年就业国际战略，并通过一项关于青年就业的决议。决议号召成员国实施平衡增长战略，采取专项措施对青年实行就业保护，投资学校教育、职业培训、就业指导、弹性工作时间制度和建立中小企业，要求成员国鼓励雇主组织及员工组织参与制定职业培训计划，建立培训资格认证体系，共同实施行动方案。
在出台有关青年就业文件的同时，国际劳工组织在世界各地开展了一系列技术合作项目。在印尼启动了以失业青年为目标群体的开发微型企业项目，在大学、培训基地和集体组织中创办起18所自谋职业中心和地方企业。1990年至1991年共开展1500项业务，以每一职位平均低于70欧元的价值创造了5000个就业机会。
1996－1997年，国际劳工组织实施了一项青年就业行动计划，目的在于帮助青年树立进入劳动力市场的信心，提高青年对消除失业政策及计划的理解程度，加强成员国制定和实施就业政策和方案的能力。同时对各国青年就业政策进行分析研究，并发表各国政策及实践的比较研究报告。1998－1999年，国际劳工组织开始实施一项消除青年边缘化和失业的战略行动计划，旨在寻找出适合发展中国家解决青年失业问题的有效方法和干预体系。
七、社会力量为促进青年就业发挥了积极作用
基于长期从事促进青年就业的工作经验，国际社会充分认识到，动员社会合作者、非政府组织及社区力量参与制定和实施青年就业政策和方案的过程，对开展职业培训、创造就业机会、改善青年就业状况具有极大益处。
多项研究成果表明，社会合作者的介入有利于加强青年就业政策的制定和实施，因为社会合作者在决定青年劳动条件和劳动报酬方面发挥着关键性作用，必要时政府还可向社会合作者进行咨询，共同开辟青年稳定就业的出路，这样将有利于社会各方按照国际劳工组织制定的经济、社会发展原则共同去改善青年的劳动条件。
青年就业已成为各国雇主组织和员工组织的优先工作。作为社会合作者，此类组织的介入有利于培训系统和创造就业过程的运作。1998年国际雇主联盟代表大会制定了帮助青年就业的行动计划，使企业家参与职业培训、创造就业和制定政策的工作。在培训方面，促使企业参与职业培训计划的实施过程，特别敦促私营企业向青年提供培训机会，提高培训实效，加强企业同社会机构的合作；在创造就业机会方面，企业应实行特别就业计划，提供中介服务，雇用新员工；在制定政策方面，要求企业向政策制定和咨询机构、培训机构派出代表，间接参与制定、研究、评估政策工作，传播有关信息。
国际自由工会联合会同样制定了青年就业行动计划，将学校内外进行职业培训列为优先工作。计划要求所有国家实施劳动力市场准就业计划，包括非周期性培训，在非传统领域发展定期及不定期培训，保证所有青年得到一份工作或一次培训机会；建立支持青年就业的专门机构，研究有关最低工资和增强培训的问题；提供就业指导，实行招募青年员工特别计划，鼓励集体企业创造就业机会，并通过招募青年参加社会活动以缓解失业；实施并改善对劳动力市场的研究和统计工作，促进女青年进入非传统职业领域；寻求国际组织对学校内外职业培训的资助。
非政府组织对促进青年就业起着极其重要的作用。1996年第二届世界青年论坛，强调青年非政府组织同联合国系统和政府间组织合作的重要性，以有效地促进青年就业。有关提议要求增加培训设施，制定非政府组织进行培训的指导方针。
许多非政府组织开展了同国际劳工组织的技术合作。非洲已有5个国家开始实施提高自主发展能力的项目，帮助农村青年自谋职业。尼泊尔和菲律宾的非政府组织同国际劳工组织合作落实了农村青年就业培训计划。土耳其的私营部门在联合国开发计划署的支持下，实施了开发当地资源，促进青年发展的合作培训就业项目。
越来越多的例子证明，社区在同青年失业作斗争的过程中发挥着不可替代的作用。它们创造了有利的机制或环境，使青年对就业具有了更加清醒和现实的认识，增强了青年人的公民和社会责任感，使家长、企业主和社区负责人等为青年就业所提供的帮助更加奏效。印度创办�"赤脚学校"项目，由于在促进当地青年就业方面做出了突出贡献而荣获1995年亚太经社会人力资源奖。"赤脚学校"系非正规的教育场所，由民办教师向青年教授基础设施服务技术，如饮用水、公共卫生、教育和健康知识等。这一工作取得了显著成果，由学校培养的一批批教师、医生和工程师，目前正在向本社区提供着基础设施的服务，他们负责180万村民的饮用水和太阳能照明设备的安装和维护工作。
八、制定和实施青年就业政策和方案需要注意的有关问题
1．青年就业政策要适应总体经济环境
任何国家促进青年就业的工作都受本国所处的经济环境的影响，促进青年就业的有效政策必然反映出国家的经济状况，它的成功取决于国家总体经济实力，这是国际机构对青年失业状况进行分析研究后得出的结论。因此有关专家认为，青年就业应纳入国家总体就业战略，使其在就业密集型的经济增长中得到发展。国际劳工组织近期的一项报告指出，建立在投资基础上的就业战略应有灵活的选择性，青年失业问题不能同社会经济问题分离对待。
研究表明，职业培训计划并不会立即产生效果，因此国家在制定青年就业政策和实施方案时，应考虑通过提供适当就业资助、开展公益劳动计划，着重使青年就业者积累进入劳动力市场的初步经验，并避免青年对持久就业产生不切实际的幻想。特别是在经济衰退时期，政策更应起到良好的调节作用。一方面，应避免在社会上大规模进行职业培训，这样只能起到误导青年就业的反作用，如原东欧经济转型期国家就是那样；另一方面，应促使企业善于在社会需求降低阶段大力开发人力资源，提高员工的技术和素质，为长期获益做好充分准备，从而避免短时期内大量裁员。
2．青年就业应同职业培训协调发展
青年就业政策和方案的实施只有同培训政策相互配合才能起到更加有效的作用，欧洲共同体国家已经这样做了。比如英国合并了国家就业总局和教育科学总局，以避免培训政策同就业政策在实施过程中产生竞争现象。
在多数国家，人们总认为学校培训过于理论化，实际上学校课程应该符合青年的职业需求，使青年易于进入劳动力市场。冰岛、西班牙和葡萄牙在实施青年就业政策的过程中就开展了学校培训与学徒相结合的项目。西班牙首先开办了车间学校，后传至葡萄牙，以培训无生活技能的青年，促进传统手工艺的发展。在西班牙，学校车间于1994年至1996年间培训了44500名青年，其中50％的青年得到就业安置，其产品质量具有保证。1997年欧洲就业高峰会充分肯定了这一青年就业培训成果。冰岛实行"青年动手"项目，以培训由于各种原因提前退学的青年。这一项目提供了咨询和中介服务，使"危险"青年得到培训，获得欧洲社会基金的支持，并准备在1998至1999年度增加1400名受训名额。
3．劳动力市场信息有利于促进青年就业
对劳动力市场进行科学系统的研究分析，是制定青年就业政策的可靠依据。准确掌握劳动力市场信息是贯彻执行青年就业政策和方案必不可少的条件，更有益于帮助青年明确求职意向。同时，获取雇主的需求信息则有利于根据实际情况调节职业培训的内容。
由于发展中国家不能提供劳动力市场的准确信息，致使青年的求职期望同现有就业机会之间存在较大差异，这主要表现在"受教育者失业"问题上。发展中国家许多受过高等教育的青年人欲在公共或正规部门就业，但由于机构调整使他们失去了原有机会。解决此类问题应运用劳动力市场信息，正确引导这部分青年实现就业。
非洲经济委员会为人力资源开发项目及其实施方案准备的培训教材中强调，劳动力市场分析是研究市场结构及其运转变化的有力工具，加强国家劳动力市场信息机制建设，有利于通过信息正确引导雇主及青年进行就业选择。
4．青年就业方案应设立明确目标
青年就业方案的目标应基于两点去考虑。其一是效率，方案目标越明确，效果越好；其二是平衡，在对方案实施结果的评估研究中时常发现，由于制定方案时对青年的需求考虑不周，在实施方案时便容易引起就业的不平衡现象。因此在制定方案时，应首先从最需要帮助的青年群体的利益出发，平衡他们同其他群体的利益和机会，从而避免其社会边缘化的危险。越是劳动力市场运转不畅时，平衡就越能体现其调节市场的作用。
智利青年就业方案可给人以启迪。该方案目标明确，旨在通过培训帮助低收入家庭的青年掌握基本就业技能，使其融入社会和经济生活。方案实施阶段最初定为四年（1991－1995年），1994年得到美洲开发银行的资助后又延长三年。第一年目标是培训10万名上不起学但又渴望就业的青年人，其受训内容分别是：工业（占课程设置的44％）、办公室业务（30％）和农业（10％）。方案的实施分布于约100个教育机构（包括私人培训中心和非营利性的群众组织）。为保证培训质量，培训机构向社会广泛招生，并要求签订培训合同，在学员中建立竞争机制。据评估，方案达到了预期目标。前五年共培训了11万人，比预期的多1万人。前三年中，60％的受训青年找到了工作，而未受过培训的青年就业率不到40％。实践证明，受训青年的社会融合能力加强了，无论是技能还是道德水准都有所提高。企业对该方案也非常满意，55％的受训者与实习企业签订了工作合同，另一些青年则决定接受再培训。
5．监测及评估青年就业政策与方案的实施效果
对青年就业政策和方案实施进行监测和评估，是执行政策的基本要素。这一方法在工业化国家中已普遍采用，但在经济转型国家和发展中国家却未引起足够重视。监测是看政策方案能否按计划执行，在监测的同时进行评估，则可以确定成功或失败的原因，这样可以及时调整执行过程中的偏差，使方案达到预期目的。因此，监测及评估是极为重要的，应纳入实施方案的总体内容中去。
某些方案仅以表面的就业率为成功指标，忽视了为特殊群体改善就业前景的因素，其结果最多是使受培训者中最有能力的那部分人获益，这是急功近利的表现，不能从根本上促进绝大多数青年就业。因此，必须用谨慎的眼光去评估，正像大多数工业化国家所做的一样，因为评估是为了更好地掌握方案实施以后的发展趋向。
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